2021年，中国电影业获得了较快恢复，电影消费市场总体活跃，电影市场主体发展活力有所重振，电影发展环境进一步天清气朗。中国市场的快速复苏，进一步体现了制度的优越性。中国市场的强韧增长能力，不仅体现了我国作为超大规模经济体的优势，也体现了电影作为文化事业产业的“排头兵”的重要作用，继续为全球市场的复苏提振信心。

2021年也是近年来中国电影发展相关政策出台极为密集的一年。与2019年以前以促进为主规范为辅、2020年以纾困为主的政策环境不同，2021年的政策关键词更多是：规划与治理。

进入2022年，中国电影面前的课题仍然是严峻的。本文希望通过梳理一年来电影业发展相关政策体系，来进一步描摹电影行业所处的政策环境，理清发展侧重点，辨明发展方向。

把握发展航向，增强发展信心

2021年，得益于疫情控制的严格有效、行业主管部门的有力促进、电影人的不懈努力、观众的热情支持，中国电影获得了较快恢复。

中央重要会议和决议、国家宏观政策，对电影发展提出更高要求。（见表1）

（一）确定电影宏观发展定位和环境

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出2035年建成社会主义文化强国。全文专门提到电影相关的内容主要是：加强优秀文化作品创作生产传播；提高文艺原创能力；推动农村电影放映优化升级；规范发展文化产业园区；鼓励优秀影视剧等数字文化产品“走出去”，加强国家文化出口基地建设；深化文化体制改革；推进院线制改革等。并在专栏13“社会主义文化繁荣发展工程”的“文艺精品创作工程”中提及开展精神文明建设“五个一”、影视精品等重大项目。

习近平总书记在中国文联十一大、中国作协十大开幕式上发表重要讲话，对广大文艺工作者提出五点希望：心系民族复兴伟业，热忱描绘新时代新征程的恢宏气象；坚守人民立场，书写生生不息的人民史诗；坚持守正创新，用跟上时代的精品力作开拓文艺新境界；用情用力讲好中国故事，向世界展现可信、可爱、可敬的中国形象；坚持弘扬正道，在追求德艺双馨中成就人生价值。

12月8日，中央经济工作会议指出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。其中专门提到“强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度”等，为电影企业获得更多支持提供政策遵循。

（二）将电影纳入更广泛的工作范畴

党中央和国务院在多项工作中纳入电影，赋予驱动力。

2月出台的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，提及继续要求推进城乡公共文化服务体系一体建设，创新实施文化惠民工程。

8月发布的《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》，要求推出以对外传播我国非物质文化遗产为主要内容的影视剧、纪录片、宣传片等优秀作品。

9月，《知识产权强国纲要（2021-2035）》的颁布，客观上对电影发挥长尾效应、延伸产业链提供了依据、提出了要求。

9月14日公布的《关于加强网络文明建设的意见》，其中专门提及“深入推进‘清朗’‘净网’系列专项行动”。

10月发布的《国家标准化发展纲要》，有助于不断提升电影标准化程度、提升电影发展能级。

2020年11月修订的《著作权法》，于2021年6月1日起施行。《著作权法》与文娱行业关系密切。新修订的《著作权法》中，涉及“电影作品和以类似摄制电影的方法创作的作品”，全部改为“视听作品”，一共涉及8条9款；将电影的著作权归属由“制片者”改变为“制作者”（第十七条）等，使网络短视频等形式多样的视听作品也可被认定为作品，扩大了保护范围。

2021年，国家在互联网企业监督上频出重拳。12月14日《关于印发“十四五”市场监管现代化规划的通知》出台，旨在持续优化营商环境，充分激发市场主体活力；加强市场秩序综合治理，营造公平竞争市场环境；维护和完善国内统一市场，促进市场循环充分畅通等。此外，《反垄断法》的修订也在加快推进。

（三）推动电影服务于区域协调发展

党中央和国务院在区域协调发展中统筹影视行业。

在《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》中，提及“积极发展文化创意、广播影视、动漫游戏等产业，推进国家文化与科技融合示范基地、国家级文化产业示范园区建设”。

在《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中，提及“提升传媒影视、动漫游戏等产业发展水平，支持举办有国际影响力的电影节；推动影视发展，打造‘成渝地·巴蜀情’等文化品牌”。

在《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》中，提及“加快文化体育旅游发展，支持城市副中心创建文化、旅游、商务融合发展示范区”。

开好篇布好局、综合促进发展

中央宣传部作为电影主管部门，精准判断发展形势，协调多个部委培育生态，促进电影业发展。（见表2）

（一）确定任务

3月2日召开的2021年全国电影工作会，中宣部分管日常工作的副部长、国家电影局局长王晓晖分析了当前电影发展面临的机遇和挑战，强调中国电影仍处在黄金发展期。

9月2日，中宣部部长黄坤明在文化高质量发展座谈会上，强调坚持以社会主义核心价值观为引领，促进人民精神生活共同富裕，探索构建有中国特色的文化产品创作、生产、传播、评价机制，为人民群众奉献更多健康营养的精神食粮。

4月7日，中央宣传部办公厅发布《关于公开征集国家“十四五”文化改革发展规划意见建议的公告》，部署落实国家“十四五”规划《纲要》对文化建设的任务。随后，《“十四五”文化发展规划》发布，聚焦文化体制机制改革与发展。

12月，国家发改委联合中央宣传部、国家广播电视总局等20个部门发布《“十四五”公共服务规划》（发改社会﹝2021﹞1946号），落实农村电影放映等公共服务工作。

（二）协调促进

主管部门和相关部委互相配合，形成了相互促进的良性发展环境。

在支持国家文化基地更好更快发展方面，主要是中宣部和商务部等合发的《关于支持国家文化出口基地高质量发展若干措施的通知》，和科技部等合发的《关于认定第四批国家文化和科技融合示范基地的通知》这两份文件。

在版权方面，12月，国家版权局发布《版权工作“十四五”规划》。其中提及“组织软件、游戏、影视、音乐、网络文学等重点行业开展版权资产管理调研”。

（三）评论建设

中宣部等五部门的《关于加强新时代文艺评论工作的指导意见》，要求把好文艺评论方向盘、开展专业权威的文艺评论、加强文艺评论阵地建设。随后，中国电影评论学会等机构推动批评阵地进一步规范化。

首部电影专门规划出台

2021年11月，正值党的十九届六中全会召开之际，国家电影局发布《“十四五”中国电影发展规划》（下称《规划》）。

（一）历史地位

作为电影管理职能划转以来第一部电影规划，也是建国以来出台的第一部电影发展专门规划，《规划》显示了以习近平同志为核心的党中央将电影工作提高到前所未有的重视程度。

（二）现实价值

《规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实总书记关于宣传思想文化工作的重要思想，特别是关于电影工作的重要指示批示精神，牢牢把握举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，以推动中国电影高质量发展为主题，以创作生产优秀电影作品为中心环节，以满足人民美好精神文化生活需求为根本目标，对“十四五”期间电影发展的指导思想、基本原则、发展目标和组织实施提出了总体要求，并提出2035年将我国建成电影强国，中国电影实现高质量发展的目标。

（三）创新之处

总的来看，《规划》有如下几个创新之处：

1.明确了电影的根本属性和历史使命。

《序言》部分开宗明义，指出电影是宣传思想工作的重要阵地，明确了电影的意识形态功能；指出发展和繁荣电影事业对于推进社会主义文化强国建设具有重要意义，再次强调了电影事业的重要性。

2.高度肯定了党的十八大以来电影事业产业发展的成就。

对“十二五”和“十三五”时期，在习近平同志为核心的党中央坚强领导下，电影各方面各环节取得的成绩进行了全面总结。

3.准确分析了电影发展的条件。

对电影发展面临的环境、自身发展的基础和问题进行了深入的分析与把握。

4.近中期目标与中长期目标相结合。

对5年近期目标进行了规划，对2035年中长期目标进行了展望：

近中期的发展目标涉及6个方向：电影创作生产更加繁荣、市场和产业体系更加健全、市场主体充满生机活力、电影科技能力显著增强、公共服务体系更加完善、对外交流合作深化拓展。

中长期的发展目标是：我国将建成电影强国，中国电影实现高质量发展电影创作生产能力显著增强，彰显中国精神、中国价值、中国力量、中国美学的精品力作不断涌现，以国产影片为主导的电影市场规模全球领先，电影产业体系和公共服务体系更加完善，培养造就一批世界知名的电影艺术家，中国电影在世界电影格局中的话语权和影响力大幅提升。

（下转第8版）